党内法规与国家法律备案审查衔接机制的进路选择党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要形成完备的党内法规制度体系，与国家法律共同构成中国特色社会主义法治体系，其中还特别强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[1]。这一精神同样体现于《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》），其中第四条第三款指出：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”[2]党内法规既是建设社会主义法治国家的制度基础，又是管党治党、从严治党、依规治党的制度手段，但鉴于党内法规与国家法律体系的相对独立性，二者之间衔接联动机制的进路选择是一个值得探讨的问题。一、党内法规的“法”属性正如“法律”这一概念有狭义与广义之分，“党内法规”的概念也存在多种理解。狭义的党内法规，制定主体的层级为省级以上（含省级），《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[3]据此，可以将狭义的党内法规分为中央党内法规、中央部门党内法规和地方党内法规三大类[4]30-36。广义的党内法规在狭义概念的基础之上，还包括了一部分党内规范性文件。根据《备案审查规定》的备案审查范围来看，广义的党内法规还应当包括具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的党内规范性文件。与之相对应，另一部分黨内规范性文件不具有普遍约束力、不可反复适用，则不属于广义党内法规的范围。本文探讨的是备案审查制度，为了便于说明，使用广义的党内法规概念。《决定》指出，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。可以看出，前四个体系是分别针对立法、实施、监督、保障等方面构建的，系同一规范体系建设的不同方面，是以用顿号间隔。此后，单独提出“形成完善的党内法规体系”并用逗号隔开，体现了国家法律和党内法规在法治体系框架内的并行关系。在实证主义法学的传统观念中，“法是上升为国家意志的统治阶级的意志的体现”，据此而言党内法规似乎并不应当属于“法治体系”，也不具有法的属性。然而，这一概念并非没有局限性，在实证主义法学以外，法社会学对法的概念有不同的认知。工具主义主张法是满足社会需求的工具;法律多元主义主张法并不仅仅出自国家，国家的法只是社会法律秩序的一部分，而且并不必然是最重要的部分[5]。“法”构成上位概念，其内含了国家法、社会法、国际法等;“法律”则构成下位概念，专指国家制定的法律，尤其是成文法。可以看出，法社会学更加关注规则本身所具有的属性，而非制定主体，能够更精准地揭示法的本质，认清党内法规的法属性。党内法规的法属性也源于我国的党情与国情，国外政党一般在国家建立之后经由法律得以竞选与执政，而中国共产党的执政基于人民的选择与历史正当性，不仅在新中国成立后领导人民展开法治建设，而且党政军民学，东西南北中，党领导一切，因此执政逻辑和政党作用与国外政党截然不同。就规范对象而言，国家法律的规范对象是全体公民，党内法规的规范对象是全体党员，尽管党内法规直接规范范围不比国家法律，但由于中国共产党的领导作用深远，遍及国家事务的方方面面，具有极强的溢出效应（或称外溢效应、溢出性等），因此有必要受到重视。正因为党内法规对我国社会存在极强的溢出效应，这一党内规范才具有了社会法的属性。这也是党要管党、依规治党的重要所在。我国党内法规体系尚待完善，为了构建中国特色社会主义法治体系，衔接与联动两大规范体系势在必行。二、备案审查制度中的衔接点——合法性审查（一）党内法规合法性审查的内涵党内法规备案审查的内容包括：政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查[6]。其中政治性、合理性、规范性三个方面的审查主要关注的是待审查规范本身，合法合规性审...
